澳洲亿忆网专栏财经【澳洲研究】刘卿:澳大利亚强化南太政策:措施、动因及制约因素

【澳洲研究】刘卿:澳大利亚强化南太政策:措施、动因及制约因素

2019-11-10 来源:澳洲财经见闻-观点 阅读数 136 分享

内容摘要

澳大利亚全面加强对南太平洋岛国的介入和控制从政治外交、经济援助、安全合作、人文交流等方面,提升同岛国的关系,强化对周边地区的经营。

推动澳大利亚做出上述政策调整的主要原因在于,因应美国战略重心从反恐战争转移到“印太”地缘博弈的变化,重新审视南太地区对其地缘战略的重要性,力图在巩固这一传统势力范围的基础上,为其布局更大的战略提供稳固的后方。

但澳大利亚的南太政策能否达到其预设目的,受到多种因素的影响,包括其同南太岛国的历史恩怨和利益矛盾、南太地区区域主义崛起和外交多元化的现实,等等。

澳大利亚视南太平洋地区为自己的后院,历来对该地区格外关注。但“9·11”事件后,澳大利亚追随美国卷入阿富汗、伊拉克战争,对南太地区的投入有所减少。

近年来,随着美国将战略重心转向亚太/印太地区,澳大利亚也将战略重点收缩到自身周边地区。加之,中国在南太地区影响日益增强,澳大利亚重新审视对南太岛国政策,加强了对该地区战略谋划和资源投放。

1 强化南太政策的举措

澳大利亚近两年重新挖掘南太地区的战略价值,重置南太政策,加强对该地区外交、经济、安全等方面的投入。

(一)加强高层交往

澳大利亚增加对南太地区的高层访问,彰显其地区领导力。

2017年4月,时任澳大利亚总理特恩布尔访问巴布亚新几内亚(简称“巴新”)。

2018年6月,时任外长毕晓普先后访问帕劳、密克罗尼西亚联邦和马绍尔群岛。

2018年10月,莫里森政府上台后,频繁造访这一地区,誓言把南太岛国放在外交战略的“前沿和中心”。

11月,莫里森访问巴新并参加在该国举行的亚太经合组织(APEC)第二十六次领导人非正式会议。

2019年1月,莫里森访问瓦努阿图和斐济,成为澳大利亚近30年来首位访问瓦努阿图的领导人,更是首位出访斐济的该国总理。

澳大利亚广播公司称,一定程度上讲,莫里森创造了历史,因为以前澳大利亚总理赴岛国只是为了出席年度的太平洋岛国论坛首脑会议,像这样正式的双边访问几乎从未有过。2019年5月,莫里森获得连任后,将首次出访安排在所罗门群岛,再次强调超越前政府,“谋求更具动力和战略性的地区目标”。

此外,澳大利亚扩大派驻太平洋岛国的外交机构,新增数个高级外交职位,包括向图瓦卢委派高专,承诺在帕劳、马绍尔群岛、法属波利尼西亚、纽埃和库克群岛设立外交机构。

(二)增加经济援助

澳大利亚近三分之一的对外援助预算拨给了太平洋地区。近两年,在财政困难的情况下,澳大利亚依然加大对太平洋岛国的援助。2018财年预算对该地区援助增加了18%,跃升至13亿澳元,再创新高。

2018年11月,澳大利亚宣布将设立20亿澳元的基金,为太平洋岛国的基础设施建设提供贷款,包括通信网络、能源、运输和供水等工程。此外,澳大利亚政府还计划通过出口融资和保险公司向相关项目建设和商业发展提供10亿澳元的额外资金。

美拉尼西亚地区地缘上离澳大利亚最近,是后者对外援助的主要投放地。巴新是南太岛国中最大的国家,曾经受澳大利亚托管,是其重点援助对象。

2017—2018财年,澳大利亚对巴新援助5.46亿澳元。2018年11月,澳大利亚与美国、日本、新西兰在APEC会议上,宣布一项17亿美元的基建投资计划,帮助巴新建设电力网。

此外,2018年6月,澳大利亚与瓦努阿图签署了海底电缆建设协议,负责连接瓦努阿图维拉港至所罗门群岛霍尼亚拉海缆费用。同年7月,澳大利亚与所罗门群岛和巴新就铺设三国间海底电缆签订谅解备忘录,承诺担负1.37亿澳元铺设费用。

2019年5月,澳大利亚宣布将为在所罗门群岛的援助计划出资2.5亿澳元。

扩大太平洋劳工计划规模。2018年11月,澳大利亚颁布新的劳工计划,使从事某些行业季节性工作的太平洋岛民在澳逗留的时间,从原来的6个月延长至9个月,并且将一些国家打工度假签证持有人的年龄限制从30岁放宽至35岁。

澳大利亚与萨摩亚、所罗门群岛和瓦努阿图签署协议,允许这些国家的民众在澳大利亚农村和乡镇地区工作长达三年。

(三)提升安全合作

加强双边防务安全合作。传统上澳大利亚每年制定与岛国防务合作计划,主要在军事培训、军事基础设施升级和技术咨询等方面为岛国提供支持。近年来,澳大利亚与岛国安全合作向着升级和签署双边防务协议的方向发展。

澳大利亚升级与巴新的防务合作,准备向巴新派驻更多军队,定期在巴新进行换防。目前大约有30名澳大利亚军官与巴新国防部队实现混编。2018年6月,澳大利亚和所罗门群岛、图瓦卢和瑙鲁签署了双边安全协议,并与汤加展开军事对话。特恩布尔政府以援助为手段,与瓦努阿图展开双边安全条约谈判,表示将为其制定首个国家安全战略提供“技术支持”。

澳大利亚还宣布将为瓦努阿图建立警察学校,助其训练300多名警员。2019年1月,莫里森访问瓦努阿图期间,再度强调尽快推动澳瓦双边安全条约的谈判。

打造地区安全培训中心。2018年12月,澳大利亚发布外交政策白皮书,承诺建立澳大利亚太平洋安全学院,为太平洋岛国提供国防和执法培训,以期建立一个强大的校友网络,让这些国家在需要安全保障的时候,本能地求助于澳大利亚而不是其他国家。

澳大利亚承诺资助斐济重建黑石营地,将其打造成南太区域的国防部队训练中心,未来该基地可能成为澳大利亚太平洋安全学院所在地。2019年1月,澳大利亚宣布,为强化区域内的法治与边境管理,将与南太各国商议在各地成立卓越训练中心,派遣警务官员协助训练,构建区域警务训练网络。澳大利亚将首先在巴新建立卓越训练中心。

强化地区机制的安全功能。澳大利亚长期把持太平洋岛国论坛事务,近两年该国在相关咨询过程中,反复就国防、警务、执法合作等地区安全议题提出建议。2018年9月,澳大利亚在岛国论坛领导人会议上倡议,以2000年签订的《比克塔瓦宣言》为基础,签署更全面的安全协议,涵盖国防、法律和秩序、人道主义援助和救灾,限制非缔约国在本地区的军事活动。

时任澳大利亚国际发展与太平洋事务部部长康斯塔·费拉万蒂-韦尔斯表示,《比克塔瓦宣言》升级版将指引太平洋岛国论坛成员国以及其他地区组织,将安全合作放在首位,并提供应对新威胁的框架。该升级版的重要程度高于澳大利亚与各岛国签署的双边安全协议。

将地区安全合作整合到美澳同盟体系。澳大利亚在南太岛国布局军事基地,将其纳入美国在太平洋第二岛链的安全体系。

2018年11月,澳大利亚在巴新重建马努斯岛的隆布鲁姆海军基地,该基地位于美国关岛以南1060英里,二战期间曾被美军使用,为美国在菲律宾对日作战行动提供支持。马努斯岛可开发深水港,容纳大型海军舰艇和特遣部队。

1975年巴新获得独立之前,澳大利亚国防军一直管理该基地。澳大利亚表示,与巴新安全合作是“我们长期合作性防务伙伴关系的自然延伸”。

(四)创新人文交流

发起“橄榄球魅力攻势”。利用南太岛国民众对橄榄球运动的喜爱,培养与澳大利亚人的共同爱好,强化文化纽带联系。

2017年,澳大利亚全国橄榄球联盟拥有太平洋岛国或毛利人血统的球员占44%,该联盟还计划在太平洋地区进行一系列季前赛,邀请岛国橄榄球球队参加澳大利亚全国橄榄球赛事的第二级别联赛,并提供旅行费用。

强化在南太的舆论引导能力。2018年,澳大利亚制定一项投资1700万澳元的电视广播计划,未来三年内每年向太平洋媒体网络发送1000小时的该国电视节目。澳大利亚自由电视协会将首先对岛国观众喜爱的节目进行调查,然后向其输送澳大利亚新闻、体育、戏剧和儿童节目。莫里森访问斐济时,澳大利亚与南太平洋大学签订为期6年预算8400万澳元的协议,助其提升教学培训标准。

(五)强化与其他西方国家的协调

澳大利亚对南太岛国政策与西方国家密切互动,分三个层面:一是与新西兰合作。新西兰是离澳大利亚最近的以盎格鲁—撒克逊民族为主的西方国家,是澳大利亚在南太的重要依托力量。2018年3月,澳大利亚敦促新西兰与其紧密配合,重建澳新在该地区的战略优势地位与岛国签署一项范围更为广泛的安全协议。

第二个层面是与美日合作。在美澳同盟关系层面上,澳大利亚将南太事务纳入美澳战略对话框架。2018年7月,美澳2+2会议(外长与防长)重申了两国在南太军事领域的密切合作,包括派美军人员参与澳大利亚同南太岛国的互动。同年11月,澳日首脑在巴新APEC会议期间举行会晤,强调共同致力于推进“自由开放的印太”,承诺进一步加强与南太岛国接触,尤其是基础设施援助合作。

第三个层面是与英法合作。2018年4月,特恩布尔和毕晓普赴伦敦出席英联邦国家首脑会议期间,呼吁英国脱离欧盟后,将更多的援助转移到太平洋地区。随后,英国宣布将在瓦努阿图、萨摩亚和汤加开设高专署。

英国外交部在一份声明中称:“全球足迹的扩大将确保英国及其盟友有能力抵制那些试图削弱英国的有害影响力。”法国是在太平洋地区拥有三个属地的欧洲国家,成为澳大利亚的主要拉拢对象。

2018年5月,法国总统马克龙访问澳大利亚,两国表示在2016年签署的一份价值380亿美元潜艇供应协议的基础上,继续加强防务合作。澳大利亚国立大学学者丹尼斯·费雪称:“澳大利亚战略分析家应该认清在南太平洋地区拥有一个西方盟友的好处,尤其是如今我们正面临中国势力发展所带来的地理战略变化。”

2 加大政策投入的原因

澳大利亚视南太地区为传统后院,掌控南太安全与发展走向,使该地区不成为澳大利亚安全威胁源,是其主要的战略目标。

澳大利亚力图在发展援助和防务合作问题上发挥主导作用,提高南太岛国应对安全威胁和自然灾害的能力,同时满足澳大利亚自身战略需要。澳大利亚通过调整南太政策,强化各个层面对该地区的渗透和控制,巩固这一传统的战略缓冲地带,为其布局更大的战略提供稳固的后方。

(一)巩固传统“势力范围”

南太地区被澳大利亚视为通往亚洲的海上门户,战略位置十分重要。澳大利亚历来警惕域外国家在南太地区寻求不对称影响力,避免任何异己势力进入南太区域,从而削弱其在该地区的领导地位。

历史上,澳大利亚一直担心域外大国在其周边群岛地区建立势力范围。19世纪60年代,澳大利亚殖民地地方议会、政治精英和媒体强烈呼吁英国殖民当局兼并南太平洋所有“无人认领”的岛屿,以免落入敌对势力手中。澳大利亚尤其希望英国殖民当局兼并当时被称为“新赫布里底群岛”的瓦努阿图,以免其落入法国之手。1901年,澳大利亚组成联邦国家,部分原因也是担心英国保护不可靠,需要建立自己的安全力量,以确保澳版“太平洋门罗主义”。

1906年,英法通过共同管治这一地区的协议,澳大利亚解决了法国在“新赫布里底群岛”的威胁。但之后,随着日本成为太平洋地区对澳大利亚的主要外来威胁,澳大利亚希望借助第三股力量来制衡日本,曾一度敦促英国将共管地完全割让给法国,以便在该地区建立起西方防线。

二战期间,由于英国在欧洲大陆抵抗德国入侵,自顾不暇,对太平洋地区鞭长莫及,澳大利亚被迫向美国靠拢,紧随美国在巴新等地抗日。二战使英国国力日衰,难以维持在南太地区的势力范围,战后不久南太岛国(如瓦努阿图、基里巴斯、马绍尔群岛)纷纷脱离英国殖民统治而独立。冷战开始后,美国在太平洋建立安全同盟体系,进一步削弱了英国在该地区势力。

1967年,英国宣布逐步撤出其在苏伊士运河以东的军力,南太地区成为权力真空,美国顺势填补。澳大利亚作为美国在南太的“副警长”,对该地区进行管理。因此,南太岛国在独立建国后的政治体制、政治治理及经济管理等,均仿照澳大利亚模式。南太地区出现政局动荡和社会危机时,澳大利亚均及时介入,其国防军迅速做出反应。

澳大利亚视南太地区为其安全软肋,认为该地区国家可能因政府治理和种族关系紧张等问题而沦为“失败国家”,进而威胁澳大利亚本土安全。这就是澳大利亚2003年派军警前往所罗门群岛维稳、2006年派军舰前往斐济近海监视该国政变的原因。历史经验也不断提醒澳大利亚,需对南太地区出现的异己势力保持警惕,竭尽外交和战略手段,阻止、牵制和平衡其他力量的增长,防止南太群岛变成安全脆弱地带。

莫里森曾表示,澳大利亚在南太平洋有着持久的利益,也有着“特殊的责任”,“在我的领导下,澳大利亚政府正在努力恢复南太平洋地区在战略与外交关系中的中心地位”。

(二)推进“中等强国”战略

澳大利亚的“中等强国”梦由来已久。在1945年的联合国大会上,澳大利亚外长伊瓦特首次向世界宣示,澳大利亚将走一条更为独立的“中等强国”道路。1972年,惠特拉姆在就任总理后的第一次公开演讲中称,要把澳大利亚建设成在国际事务中更加独立、在亚太甚至全球具有显著特点、很受尊重的国家。

2007年,陆克文出任总理后,雄心勃勃地提出了要以“首创精神”开展“中等强国外交”,“要引领前行,不尾随于后”,进一步明确了澳大利亚的战略抱负。近年来,澳大利亚又开始筹谋“印太战略”,与美日印组建“四边安全对话”机制,要在更广泛的“印太”展现“中等强国”地位的意愿越来越强烈。

南太是澳大利亚推进“中等强国”抱负的战略后院,是其向西太平洋、东亚、东南亚乃至印度洋东岸辐射影响力的大后方。

澳大利亚的综合实力决定了其无法像其他大国那样在全球范围进行全方位战略布局,而是非常现实地将战略重点定位于锁定“小周边”,辐射“大周边”。在拥有更大的“印太”战略构想之际,澳大利亚必须重新梳理南太政策,优先稳固后方。

澳大利亚利用其经济和军事实力,影响南太地区的战略走势,牢牢树立起在这一地区政治、经济和安全领域的领导地位。

南太是澳大利亚塑造区域影响力的试验田。历史上,澳大利亚以南太地区作为其开展多边外交、构建国际机制的起航点。1971年8月,澳大利亚联合斐济、萨摩亚、汤加、瑙鲁、库克群岛,在新西兰首都惠灵顿召开南太平洋七方会议,正式成立“南太平洋论坛”,开启其率领地区国家构建本区域秩序的先河,该机制后改称“太平洋岛国论坛”。

1985年,澳大利亚以反核试为旗号,网罗南太国家以“南太平洋论坛”名义,敦促有核国家签订《南太平洋无核区条约》,建立南太无核区。随后,澳大利亚“中等强国”的定位开始从南太向亚太转移。

1989 年1月,澳大利亚时任总理霍克倡议召开“亚洲及太平洋国家部长级会议”,在其推动下,首届“亚洲太平洋经济合作部长级会议”于同年11月在堪培拉举办,标志着亚太经济合作会议(APEC的前身)的成立。进入新世纪以来,澳大利亚的战略利益一直都在向亚太地区拓展。

2005年,澳大利亚加入东亚峰会,作为正式会员参与讨论东亚政治、经济等地区事务,从一个南太国家转变为东亚国家。近年来,澳大利亚制定了“印太战略”,明确新的战略目标,视野更宽,雄心更大,包括加入区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判,等等。

鉴于南太在澳大利亚“中等强国”战略布局中的基础作用,澳大利亚利用自身在地缘、历史等方面的优势下先手棋,谋求一个更加有利的位置。澳大利亚通过加强对各领域的投入,优化战略重点,弥补不足,以期稳基固本,为自己在更广泛的“印太”地区的行动提供支持。

(三)配合美国“印太战略”

澳大利亚安全依靠美国,其国防白皮书和外交白皮书均把澳美同盟作为战略基石。在这一国策的指引下,澳大利亚对外战略很大程度上紧随美国。奥巴马政府上台后,美国收缩反恐战线,将战略重点向亚洲转移,澳大利亚随即成为美国“亚太再平衡”的战略支点,发挥美国太平洋战略的“南锚”作用,包括在达尔文为美军轮换提供基地。

特朗普执政以来力推“印太战略”,南太在美国战略中的地位上升,被视为第二岛链上的关键一环。美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿帮办马特·马修斯表示,不能把与太平洋岛国长期以来的友谊视为理所当然,需要增加投入。

2018年,美国对太平洋岛国的援助超过3.5亿美元协助执法和管理渔业等。在美国的主导下,过去三年间世界银行对太平洋岛国的发展预算增加了一倍多,2018年涨至8.08亿美元。美国还正在太平洋岛国拓展军事存在。

2018年12月,美军方与密克罗尼西亚联邦就开放新的海军设施和扩建机场跑道等问题进行了会谈,讨论在当地举行联合军演。

为强势进入南太寻找借口,美国煽动“南太威胁论”。2019年1月,美国发表《中国全球扩张对美国防务影响评估》报告,称中国试图在瓦努阿图修建军事基地,为中国海军部署后勤设施,这将对美军的海外部署、训练和后勤支持产生影响。

美国还利用台湾问题牵制中国大陆在南太扩大影响力。同年2月,美国国务卿蓬佩奥在第19届“密克罗尼西亚地区总统峰会”上,称赞台湾是“一个成功的民主故事、可依赖的伙伴,以及世界上一股良善的力量”,支持南太国家继续与台友好。

澳大利亚受益于美国“印太战略”,可以借助美国力量,抵制异己势力向南太平洋地区影响力的“渗透”。为此,澳大利亚呼应和配合美国政策的调整。澳大利亚率先在外交贸易部成立“印太组群”(Indo-Pacific Group),下设5个司,国防军也设立“印太海军特遣部队”。

自2017年以来,澳大利亚海军加强在第一、第二岛链的存在,每年举行大规模的“印太奋进”军演,借此与帕劳、密克罗尼西亚、巴新等国军人密切互动。

(四)推回中国对南太的影响

近年来,中国加强与南太岛国在政治、经贸、人文领域的合作,并取得显著进展。

一是中国与南太国家政治关系稳步提升。2014年11月,中国领导人出席在澳大利亚举行的二十国集团(G20)峰会后访问斐济,与8个建交岛国举行集体会晤,一致同意建立相互尊重、共同发展的战略伙伴关系。

2018年11月,在巴新举行APEC非正式领导人会议前夕,中国领导人再次与建交岛国领导人举行会晤,共同决定将各组双边关系提升为相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系。

二是中国“一带一路”倡议得到南太岛国积极响应。2018年6月,巴新总理奥尼尔访问中国,成为太平洋岛国地区首个与中方签署“一带一路”建设谅解备忘录的国家。目前,所有建交岛国都已加入“一带一路”倡议。这一集体行动正在南太地区产生涟漪效应,一些未建交国家也希望参加到“一带一路”项目中来。

三是中国对南太国家援助后来居上。2018年8月,澳大利亚洛伊国际政策研究所发布报告称,过去七年,中国对南太岛国承诺了59亿美元的援助,主要集中在200多个项目上。目前,中国对该地区的捐助和优惠贷款达13亿美元,占援助总支出的8%,超过新西兰的12亿美元,仅次于澳大利亚的66亿美元。

中国援建的每一个项目都事关国计民生,不仅为受援国带来了就业机会,还提升当地劳动力技能。国际货币基金组织副总裁利普顿称,中国的援助考虑到这些国家的能力建设、治理、可持续发展和环境保护,产生正面效应。中国近年来在南太地区影响力的扩展与澳大利亚援助减少同步。尽管澳大利亚目前对该地区的援助仍属最多,但其“家长式援助”经常遭到当地官员的批评。

四是中国加强与南太岛国的防务交流与合作。2018年8月,中国海军“和平方舟”号医院船访问斐济。同年10月,中国向斐济海军交付一艘水文测量船,使斐济海军的水文监测和海上监视能力得到全面加强。

中国还向斐济国防部赠送计算机,为巴新培训军官,为东帝汶国防和安全部修建办公楼。澳大利亚媒体巨头费尔法克斯传媒炒作援建瓦努阿图的一段码头,可能成为“海军基地”。虽然瓦努阿图政府极力否认,但这仍使得澳大利亚立即强化与瓦努阿图安全合作。

五是中国与南太国家人文往来增加。中国在南太地区的投资和移民正在稳步增长。赴南太的中国游客越来越多,年均超过10万人次。

其中,赴斐济的中国游客数量增长最快,2018年达5万人次。随着岛国景点开发与旅游基础设施升级,中国游客人数还有很大的上升空间。中国广播电台也在走向南太,澳大利亚广播电台取消的10多个频率被中国国际广播电台接管被用于播报中国的节目,瓦努阿图、斐济、萨摩亚、所罗门群岛和新喀里多尼亚均能接收中国的电台节目。

澳大利亚对中国这位后来者在地区影响力的增强有些无所适从,甚至焦虑与不安,其力图通过加强对这一地区管控的力度,抵消、削弱和推回中国在该地区正在形成的影响力。

3 制约澳大利亚南太政策的主要因素

澳大利亚将南太纳入“印太战略”大框架进行考虑,加快推进落实在外交、援助和安全等方面对该地区的投入,对南太地缘政治、经济发展等方面都将产生深远影响。但澳大利亚南太政策能否达到预设的战略目标,将受以下几方面因素的影响。

(一)澳大利亚与南太岛国之间的矛盾

一是岛国反对澳大利亚对其内政横加干预。澳大利亚在南太经常展现高高在上的“主人思维”,干涉岛国内政。前总理霍华德将南太地区称为“我们的小土地”,漠视南太国家主权。比如,斐济发生政变后,澳大利亚联合新西兰对其实施制裁,引发两国长期对立。

2014年9月,斐济大选后,澳大利亚同斐济关系有所改善,但两国就恐怖分子普拉卡什(Neil Prakash)的澳大利亚国籍问题发生外交争端。再如,南太岛国重要部门几乎都有澳大利亚顾问,这些顾问在进行献策的同时也掌控这些国家发展方向,对其认为不符合澳大利亚利益的项目横加干涉。

2017年7月,澳大利亚情报官员直接警告密克罗尼西亚,不要让中国公司为其铺设海底光缆,否则将发射鱼雷炸毁建设的海底光缆。

二是双方在气候变化问题上分歧严重。作为全球人均碳排放量最大的国家之一,澳大利亚签署了《巴黎协定》并作出了相关减排目标承诺,但其近年的表现与《巴黎协定》精神背道而驰。

澳大利亚支持美国等石油生产国反对政府间气候变化专门委员会报告的立场,还公开支持推广煤炭产业。气候变化直接威胁南太岛民的安全甚至国家生存,努力争取国际支持抗击气候变化、结束化石燃料时代,是这些国家重要的外交目标。

岛国对澳大利亚在气候变化问题上的立场极为不满。图瓦卢总理索波阿加警告,澳大利亚政府的“重返太平洋政策”将被其气候变化政策削弱,称“如果澳大利亚政府不对气候变化采取更为积极的应对政策,我们不可能成为地区伙伴,更不可能成为真正和持久的伙伴”。

瓦努阿图外长雷根瓦努表示,歪曲或掩盖气候变化事实不仅是在屠杀人类,而且是在消灭人类文明,瓦努阿图绝不允许这种行为肆无忌惮下去。2018年8月,地区国家在太平洋岛国论坛上向澳大利亚提交《比克塔瓦附加宣言》草案,敦促莫里森政府履行《巴黎协定》承诺。

三是难民问题。澳大利亚对难民实行离岸拘留措施,引发与岛国的矛盾。2013年以来,澳大利亚强化边境保护行动,对于乘船前往澳大利亚寻求避难的人,先将其转移到设在巴新、瑙鲁等国的收容所中,再慢慢予以“审核”,但澳大利亚法律并没有规定“审核”的明确期限。这在南太引发不小争议,岛国认为澳大利亚在输出问题。斐济外长昆布安博拉强烈批评澳大利亚政府傲慢蛮横,将自家的难民包袱转嫁给太平洋小岛国,迫使弱小邻国代为承担压力。

莫里森上台后,奉行更加强硬的难民政策,规定每年入境澳大利亚的难民数量限制在18750人,这与澳大利亚所主张的国际人权的价值观极不相符。2019年5月,约800名难民被送往瑙鲁难民中心和巴新的马努斯难民营,条件艰苦,多名难民试图自杀,在岛国引起强烈的批评。

(二)南太岛国区域主义发展

南太岛国除了参加澳大利亚、新西兰主导的太平洋岛国论坛外,还加强自身一体化建设,塑造区域主义共识。这些国家从经济、文化、外交等方面加强了横向联系,抱团合作,形成各种区域或次区域机制,大大增强了内部凝聚力,进而减少对澳大利亚经济、外交等方面的依赖。

一是成立覆盖所有地区小岛国的组织。2013年,斐济抛开澳大利亚和新西兰,在太平洋岛国论坛之外,倡议成立太平洋岛国发展论坛,包括太平洋14个小岛国。该组织被确定为南南合作的平台,通过结构性的包容合作途径,实施可持续发展,推进经济、社会、环境多维度的一体化建设。

2015年,太平洋岛国发展论坛举行第三次峰会,通过《太平洋岛国发展论坛宪章》,成立专项基金,资助太平洋岛国经济发展。会议讨论太平洋岛国应对气候变化措施,呼吁澳大利亚等西方发达国家在联合国气候大会上达成具有法律效力的减排协议,切实降低碳排放,应对全球变暖。

二是推动南太次区域组织发展。在南太地区,地理上相对接近、种族及其文化有更多渊源、经济和社会发展有较为一致诉求的国家,形成范围相对较小的次区域集团。

1993年7月,斐济、巴新、所罗门群岛和瓦努阿图四个美拉尼西亚国家签署“局部自由贸易协议”。2007年3月,四国签署《美拉尼西亚先锋集团宪章》,成立正式的国际组织,每年举行一次会议,通过经济贸易联系推动地区经济发展,同时建立政治框架处理地区事务,协调在地区事务上的立场。目前,该组织在南太地区影响力逐步扩大,并讨论扩员,准备吸收印尼和文莱等东南亚国家。

三是依托《科特努协定》拓展外交关系。早在20世纪70年代中期,太平洋岛国便与非洲、加勒比地区的发展中国家建立了非加太集团(ACP),共同争取发展权益,成为南南合作的典范。2000年6月,太平洋岛国联合非洲和加勒比发展中国家,同欧盟签订《科特努协定》,建立伙伴关系,为期20年,主要合作内容包括共同应对气候变化、粮食安全和有效性援助。

鉴于该协定将于2020年到期,2018年6月,南太岛国与欧盟重新修订伙伴关系协议,包括发展合作、政治对话和贸易三大行动领域,寻找应对全球挑战的新方法、新途径,实现包容性增长和可持续发展等。2019年2月,南太岛国再一次与欧盟就后《科特努协定》进行磋商,确认了太平洋岛国优先合作领域包括进行海洋治理、应对气候变化、发展蓝色和绿色经济,等等。

(三)南太岛国外交多元化

随着全球化深入发展,南太地区越来越开放,与外界的政治、经贸和人文交往越来越密切,对外选择也越来越多。岛国国内存在多元利益集团,对外利益需求也在多元化。岛国人口少,但族群众多,政党林立,利益博弈激烈。各党派利益不同,选择的方向多元,澳大利亚只是岛国外交罗盘的一个优先方向,但绝不是唯一方向。

南太地区大国力图争取地区事务发言权,借助多边和域外力量对澳大利亚进行平衡。巴新自认为是南太地区大国日益重视多边外交。巴新主办了第16届美拉尼西亚先锋集团大会、第5届南太旅游组织大会、第46届太平洋岛国论坛会议、第8届非加太集团峰会,还举办了2018年APEC领导人非正式会议。

巴新在继续同澳大利亚和欧美国家发展传统关系的同时,对东亚和东南亚各国重视程度不断提高。巴新前总统奥尼尔称,“巴新的未来利益在亚洲。”近年来,巴新进一步拓展与中国、印尼等亚洲国家的关系,希望借助其他力量,防范成为美澳附庸。

斐济在重视与澳大利亚关系的同时,也在积极发展多边合作。斐济现为太平洋岛国论坛秘书处所在地,是美拉尼西亚先锋集团、非加太集团、77国集团等组织成员,并倡导成立太平洋岛国发展论坛。

2016年,斐济常驻联合国代表汤姆森当选第71届联大领导人,同年该国当选《联合国气候变化框架公约》第23次缔约方大会轮值国。近年来,斐济还不断加强同亚洲国家关系。印度是斐济扩大外交影响的重要方向。斐济人口中37%是印度裔,历史上与印度联系紧密。2014年,印度总理莫迪访斐。2015年、2018年,斐济总理姆拜尼马拉马两次访问印度,出席印度—太平洋岛国领导人会议和国际太阳能联盟会议。

南太岛国积极推动多元外交,还因需要借助其他力量来增加与澳大利亚交往的筹码,减少对其援助和外交的依赖。岛国基础建设薄弱,面临着地缘隔离和经济规模、气候变化、生态脆弱等特殊挑战。

其国内政治的主要议题是如何提高应对挑战的能力,发展经济、改善民生,接受外来援助是其外交的主要任务。澳大利亚离岛国近,又是发达的中等强国,自然是其在外援方面的主要求助对象。长久以来,澳大利亚对南太岛国的援助附加政治条件,岛国不得不放弃或失去某种程度的自主能力,造成了对澳大利亚的长期依赖。随着岛国逐渐意识到长期依赖澳大利亚援助的弊端,这些国家也在寻求多样化的投资方式。

基于外交多元化考虑,岛国欢迎中国援助和“一带一路”倡议。在康斯塔·费拉万蒂-韦尔斯批评中国援助为“白象工程”时,岛国领导人纷纷对其进行驳斥。萨摩亚图伊拉埃帕表示,澳大利亚部长的话是对南太岛国领导人的“侮辱”,将会“毁掉”澳大利亚与太平洋岛国之间的友好关系。汤加司法大臣法奥图西亚认为,“澳大利亚指责中国帮助贫穷的、急需帮助的太平洋岛国,这令人感到悲哀。”汤加希望与中国和“一带一路”沿线国家互相学习。

因此,不论澳大利亚还是其他力量企图在南太地区建立自己的势力范围,排斥他国进入,南太岛国都会进行抵制,将从自身利益出发,通过多元外交进行平衡,不会将所有鸡蛋装在一个篮子里。南太岛国外交多元化趋势使澳大利亚不得不反思南太政策,修正在该地区的战略目标。

4 结 语

相对南太岛国,澳大利亚是一个地区大国,对地区事务有着举足轻重的影响。未来,澳大利亚依然会将该地区置于外交和战略优先地位,在评估既有政策有效性的基础上进一步增加投入,收紧同地区国家关系,防范其他大国进入。

但是,当今的世界形势已经发生深刻变化,全球化、区域化纵深发展,南太地区已经成为地球村里的重要一员,与世界各国的交往越来越多、越来越深。

澳大利亚以过去传统模式去经营南太地区,不允许其他国家进入,也不允许岛国“走出去”,这种“家长式管理”可能会遭到地区国家的逆反,从而影响其在该地区的既有优势。

面对南太岛国本身变化及其所引发的不确定性,澳大利亚应抛开传统思维,与南太国家一起推进开放、包容的区域主义。只有顺应这一趋势,澳大利亚才能继续赢得地区国家的尊重。

中澳双方在太平洋岛国问题上完全可以合作,不存在零和博弈。在帮助南太平洋岛国发展的问题上,双方各有所长,可以取长补短。中澳可以通过双边、多边平台,优先在基础设施、减贫扶贫、气候变化、地震灾害、环境保护等方面拓展合作,通过合作共赢的模式,与岛国一道,共同将南太地区打造成南南合作和南北合作的典范。

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