澳洲亿忆网新闻综合中国从郡县制到无县化:中国2000多年的城市治理逻辑变迁?

从郡县制到无县化:中国2000多年的城市治理逻辑变迁?

2020-07-03 来源:凤凰网 阅读数 642 分享

无县化不是城市发展的终点,而是其提升城市发展质量的一个阶段。

▲图片来源:新京报网(图文无关)

文 | 马亮

据媒体报道统计,中国有越来越多的城市不再下辖县或县级市,而只有市辖区。在4个直辖市中,北京、上海、天津都没有县了,仅有重庆保留了县。与此同时,广州、深圳、武汉、南京、东莞、佛山等城市也实现了“无县化”。

**“无县化”背后的动机和逻辑**

2015年,北京市两次调整行政区划,通过撤县设区实现“无县化”,成为中国第一个步入“无县时代”的直辖市。“无县化”是城市化过程中值得高度关注的现象,只有理解其背后的动机和逻辑,才能更好地理解中国城市化的进程和未来。

中国自秦朝以来采取的是郡县制,县是承上启下关键的一级行政级别。“皇权不下县”,县是国家与社会关系的重要枢纽。无论是地级市还是乡镇,都是郡县制以后才设立的。因此,对于国家治理而言,县的数量减少是一个值得关注的现象。

国家统计局的数据显示,中国县级区划数在过去20年发生了微妙的变化。县级行政区划单位的总数变化不大,从2000年的2861个略减到2019年的2846个。但是,县从2000年的1503个减少到2019年的1323个,共减少180个;县级市从2000年的400个减少到2019年的387个,共减少13个;市辖区的数量从2000年的787个增长到2019年的965个,共增加178个;自治县、旗、自治旗、林区、特区等的数量变化不大。

由此可见,过去20年增加的市辖区,几乎相当于同期减少的县,意味着近200个县在过去20年转为市辖区。虽然县仍然是县级区划中最大的一类,但是其比例从2000年的53%下降为46%,而市辖区的比例则从28%增加为34%。

▲图1 县级区划数的变化情况(2000-2019年)

资料来源:国家统计局。其他包括旗、自治旗、林区、特区等

县政府是一级独立政府,而区政府则是市政府的派出机构,无论是在独立性还是在自治权方面都远逊于县。因此,虽然地级以上城市下辖县,但是县域管理却相对独立,在区域规划和产业发展方面有较强的议价权。

城市下辖县,往往为了城市利益而倾向于对县进行“盘剥”。比如,自上而下的财政转移支付可能遭遇“雁过拔毛”,而城市在分配资源时也优先考虑市辖区。2000年以来中国各地纷纷试点“省直管县”,很重要的诱因就是为了避免“市刮县”的问题。

一些省份将经济大县和产粮大县列为省直管县改革的试点地区,通过省政府直接管理县级财政、经济乃至人事,来减少市级政府的干预。浙江省推行“扩权强县”,也是期望赋予县级政府更大的经济管理自治权,做大做强县域经济。

但是,近些年来省直管县改革的步伐缓慢,这同省政府鞭长莫及而难以管辖县政府有很大关系,也同地级以上城市控制和吸纳县的冲动不无关系。

在行政区划调整方面,同省直管县改革并行的是撤县设区和撤市设区,即将地级以上城市周边的县或县级市变更为市辖区,从而实现市域范围的扩大。为什么这么多城市要“无县化”,这对各个城市有何好处?

**撤县设区增强城市整体竞争力**

城区和县之间的行政边界,人为割裂了二者之间的地理联系,不利于城市的统筹协调和利益共享。之所以许多城市通过撤县设区来推动城市融合发展,也同单纯依靠行政手段进行政府间协调,缺乏其他行之有效的统筹协调机制有关。

撤县设区使城市对被撤并的县有了更强的统筹协调力度,使其能够打破市县边界而推动区域融合发展和利益共享。有学者发现,撤县设区催生了越来越多的“无辖县城市”,这有力推动了区域一体化并拉升了城市的首位度,对于增强城市整体竞争力有很大作用。

撤县设区以后,被撤并县的土地、人口、企业、财政等方面的指标都整体划为城市的。这使城市在争取各类政策和资源时有更大的空间。比如,修建地铁要求城市达到一定的人口基数,而撤县设区则是快速增加城镇人口的便捷途径。

对撤县设区的研究显示,这项改革有利于城镇人口集聚,而这主要是通过区域市场融合和城市集聚效应实现的。撤县设区打破了城市与县之间的行政边界,使城市经济趋于一体化,有利于带动人口集聚和消费增长。对广东省的研究显示,撤县设区增加了地方政府的财政收入和固定资产投资,有力推动了第二和第三产业的发展,并通过刺激就业和消费而对经济发展有积极作用。

中国城市化的典型表现就是大城市化,即城市只有通过做大才能做强,只有成为区域中心城市才能实现快速城市化。有研究显示,撤县设区将处于外围和相对独立的县域经济融入中心城区,实现了城市一体化融合。但是,各类生产要素从外围向中心流动的同时,也在一定程度上弱化了撤县设区的辖区经济。

**中国或将进入“无县时代”**

相关研究表明,撤县设区也在很大程度上提升了被撤并县的公共服务水平,特别是基础教育服务水平大幅提升。

但是,也有研究显示撤县设区导致的经济增长是虚幻的,短期拉升的经济增长在长期则陷入低迷。之所以撤县设区在短期能够带动经济增长,主要是由于地方政府通过经营土地而带来的粗放型增长。这固然增加了企业投资和就业,但是却导致资源错配和生产率降低。

与此同时,撤县设区并非万灵药,也并不适合所有城市。撤县设区是加快城镇化和区域一体化的手段而不是目的,不能本末倒置,将其视为各个城市都要追求的一种政策手段。

比如,广东省的撤县设区改革在珠三角地区的经济拉动效果最好,而在非珠三角地区的作用并不明显。单纯为了空间扩张而进行“摊大饼”式的撤县设区,可能不利于城市“消化”被撤并的县,甚至使县单纯为城市“输血”。

▲图片来源:新京报网

城市觊觎实力较强的县,期望将这些县纳入麾下,成为“巨无霸”的城市。跻身“百强县”的强县期望保持独立,而实力较弱的县期望融入城市发展。这使撤县设区背后充满着利益博弈和角力,而最终的结果往往是妥协而非最优的选择。

在市强县弱的情况下,地级以上城市能够较好地融合被撤并的县,并带动这些县的城镇化进程和经济发展。但是,如果地级以上城市和县的经济体量相当,甚至是市弱县强而谁都不服谁,那么试图通过“蛇吞象”的方式来做大城市,就可能导致撤县设区的矛盾和内耗。

由此可见,如果城市缺乏足够的区域辐射力,即便成功实现了撤县设区,也无法真正带动被撤并的县。

此外,一些在产业布局、区域规划等方面有特色的县和县级市,会在撤县设区后失去地方特色,而这也是城市应予充分考量的问题。因此,保留一些县并将其调整为县级市,也是在城镇化进程中加快错位发展和推进特色发展的重要举措。

从欧美国家近些年来的行政区划调整来看,市县一体化也是值得关注的现象。在城市和县的合并浪潮中,主要诱因是地方财政吃紧,而市县合并可以通过规模经济来降低公共服务成本。打破市县边界也有助于推进区域一体化发展,避免碎片化的辖区影响整体区域规划。与此同时,信息技术革命使地方政府可以用更少的人力管辖更大的区域,而市县合并就成为题中之义。

随着新型城镇化加速推进,可以预见的是会有更多的城市进入“无县时代”。应该认识到的是,无县化不是城市发展的终点,而是其提升城市发展质量的一个阶段。

不是所有城市都应追求无县化,适度保留县和县级市,使城市和县之间错位发展,也是很多地区可以考虑的选项。更为重要的是,无县化的城市要加快带动被撤并县的融合式发展,使其能够真正实现城镇化并融入城市一体化发展之中。

□马亮(中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授)

责任编辑:Quan

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